Разговоры об «оптимизации» поселений в более крупные муниципальные округа идут давно. Скоро мы увидим первые практические примеры таких объединений. Однако при всех разговорах о плюсах создания округов, остаются малообсуждаемыми или малоизученными потенциальные минусы.
В Иркутской области активно идут процессы трансформации районов в единые муниципальные округа. Вопрос изменения Заларинского и Балаганского района на днях дошёл до соответствующего комитета областного Заксобрания. 18-го сентября депутаты приняли необходимые поправки в «Об административно-территориальном устройстве Иркутской области».
Когда процесс завершится, каждый муниципальный округ получит единую администрацию и единую Думу. Следовательно, и единый для всей территории бюджет также будет находиться в одних руках.
Понятна мотивация инициаторов и исполнителей процессов. Для областных властей сокращение административных уровней означает меньше инстанций и людей, с которыми нужно договариваться при реализации своей политики. Для районного руководства объединение – возможность сконцентрировать в своих руках больше ресурсов, ранее распределявшихся между отдельными поселениями и городами районов.
В конце концов, всё упирается в контроль и «эффективность». Отчасти поэтому при всей привлекательности решения для властей, не проводилось серьёзного анализа его преимуществ в сравнении с привычной системой и возможных недостатков, которые проявятся в будущем.
Сама идея муниципальных округов не новая. В России процесс стартовал в 2019 году, с принятием закона, вводящим понятие таких округов как таковое. Первый из них появился в том же году в Тверской области. Но предпосылки для процесса возникли раньше. Так, Московская область ещё десять лет назад инициировала укрупнение своих муниципалитетов до схожих по функциям городских округов.
У нас же первым городским округом стал объединённый с соседними посёлками Ангарск. Тогда же губернатор Сергей Левченко планировал объединить Шелехово с Шелеховским районом, аргументируя необходимостью «немедленно прекратить бездумную трату финансовых средств на содержание двух администраций». Однако районные поселения высказались против, несмотря на кампанию по подготовке общественного мнения.
Именно тратами и вопросами бюджета чаще всего обосновывается, стремление региональных властей централизовать местное самоуправление. Экономия, разумеется, это весомый плюс для небогатых муниципалитетов. Достичь её предлагается, в основном, сокращением чиновничьего аппарата. Не стоит думать, что все чиновники бывших поселений будут уволены, но их число действительно сократится.
Их количество действительно не всегда переходит в качество. Опыт Новгородской области, например, подсказывает, что на местном уровне рады избавиться от ещё одного звена в нормотворчестве. Каждое муниципальное образование обязано обновлять свои нормативно-правовые акты в соответствии с изменениями на более верхних уровнях, но даже имея административный аппарат, не могут позволить себе грамотного юриста.
Но одно дело – Европейская часть России, и совсем другое – наши сибирские просторы. Дистанция между поселениями такова, что одна централизованная администрация с трудом сможет обеспечить столь желаемую эффективность управления. Не говоря об отдалённых местах, добраться до которых можно только в определённые месяцы года. Лишая их самоуправления, инициаторы объединений рискуют усилить дисбаланс между центром и периферией округов, создавая забытые всеми территории.
С другой стороны, объединённый бюджет поможет выровнять территориальное развитие. Прямо в Иркутской области есть пример объединённых Белореченского и Мальтинского поселений. В первом до объединения благодаря двум агрокомпаниям бюджет составлял 70 миллионов рублей, во втором – всего 15. Теперь же хронические проблемы «бедного родственника» решены.
Вот только суммарно денег в объединённом бюджете муниципального округа станет даже меньше, чем было. Таковы особенности российского законодательства, что объединение может привести к потере денег от госпрограмм. Хотя утверждается, что объединение облегчит доступ к новым программам, характерен пример Шелехово, чей статус моногорода при создании муниципального округа будет аннулирован вместе с полагающейся федеральной поддержкой. Ведь юридически Шелехово просто перестанет отвечать определению моногорода.
И это – основной долгосрочный риск для муниципальных округов. Если вследствие объединения бюджеты действительно уменьшатся, то сокращать бюрократов придётся уже не для экономии, а для того, чтобы остаться наплаву. В лучшем случае, округ впадёт в большую зависимость от областного бюджета. В 2021 году первый зам мэра Шелеховского района приводил пример Ангарского городского отдыха, чей консолидированный кредит сразу после слияния составлял 100 миллионов, а к 2021 году перевалил за 1 миллиард. Опять же, в случае муниципального округа единый долг – проблема всех поселений.
Таким образом, стоит признать, что хотя реформа имеет свои плюсы, она задумана и реализуется с точки зрения «бумажной», бюрократической логики. Соображения удобства для вышестоящих уровней управления и бюджетной экономии оказываются важнее, чем запросы населения или даже долгосрочные социально-экономические эффекты.
Местное самоуправление сложилось в «раздробленной» форме для удобства граждан, обеспечивая гибкость и быстрый отклик на запросы. И, как любая, по сути, социальная инфраструктура высокозатратна. Это не означает, что реформы муниципальных образований недопустимы. Но они должны исходить из того, для чего действительно существуют муниципалитеты.
Кроме того, есть и другие способы оптимизировать управление на территории. Российская управленческая культура не приспособлена к тому, чтобы договариваться, особенно с теми, кто «ниже» уровнем. Но существуют и разные форматы межмуниципального сотрудничества, позволяющие добиться нужного уровня координации развития района без слияния.
